Regulatorische Strategie bei Medizinprodukten – US vs. EU

Die Entwicklung einer wirk­samen regu­la­to­rischen Stra­tegie ist ent­scheidend für den Erfolg eines Unter­nehmens. Denn ein Medizin­produkt kann nur auf den Markt gebracht werden, wenn alle regu­lato­rischen Anfor­derungen erfüllt sind. Der Aufwand und die Kom­plexität für die Er­langung und Auf­recht­erhaltung einer Zulassung oder Zerti­fizierung eines Medizin­produkts werden oft unter­schätzt. Und die Ent­schei­dung für die USA oder die EU als ersten Markt erfor­dert eine sorg­fältige Abwä­gung der regu­la­torischen Aus­wirkungen.

Ersetzt die Version vom 5.11.2020

Wichtige Erkenntnisse

• Die regulatorische Strategie muss die Marketingstrategie unterstützen. Daher sollte sie bereits in einem sehr frühen Stadium des Projekts umrissen werden und verschiedene Aspekte berücksichtigen, die über das eigentliche Produkt hinausgehen, einschliesslich Ressourcen und Marktverständnis.
• Die Grundsätze, wonach Medizinprodukte in der EU und in den USA für das Inverkehrbringen und die Aufrechterhaltung des Inverkehrbringens zugelassen werden, sind die gleichen, die Ansätze zur Marktzulassung aber sehr unterschiedlich. Sie sollten nicht versuchen, Annahmen von einer Rechtsordnung auf die andere zu übertragen.
• Ein und dasselbe Produkt kann in der EU als Medizinprodukt eingestuft werden, in den USA jedoch nicht — und umgekehrt. Selbst wenn es in beiden Ländern als Medizinprodukt gilt, können die Klassifizierungsregeln und die Anforderungen an die Einhaltung der Vorschriften erheblich voneinander abweichen.

Inhalt

Regulatorische Überlegungen bei strategischen Marktentscheidungen

Jedes Unternehmen, das ein Medizinprodukt auf den Markt bringen will, sollte stets die kommerzielle Attraktivität eines Marktes gegen die regulatorischen Anforderungen abwägen, da die Komplexität der Erlangung und Aufrechterhaltung der Marktzulassung für ein Medizinprodukt zu explodierenden Entwicklungskosten und langer Time-to-market führen können. Im schlimmsten Fall kommt das Produkt gar nie auf den Markt.

Die regulatorische Strategie ist mit der Marketingstrategie verknüpft, da der Zugang zu den Märkten von der Zulassung abhängt. Daher muss die regulatorische Strategie bereits in einem frühen Statium eines Projekts festgelegt werden. Und um den Arbeitsaufwand und die Auswirkungen der Zulassung eines Produkts auf einem bestimmten Markt vorhersehen zu können, müssen die Unternehmen die für ihre Produkte geltenden lokalen regulatorischen Anforderungen kennen.

Anders als bei Arzneimitteln sind die Regeln für die Definition, Klassifizierung, Anforderungen, technische Dokumentation und produktbezogenen Prozesse von Medizinprodukten nicht in allen Ländern harmonisiert, obwohl das International Medical Device Regulators Forum (IMDRF) versucht, die unterschiedlichen Praktiken anzugleichen. In dieser Organisation sind Regulierungsbehörden für Medizinprodukte aus den wichtigsten Ländern (einschliesslich der USA und der EU) zusammengeschlossen, um die internationale Harmonisierung und Konvergenz der Vorschriften für Medizinprodukte zu beschleunigen. Allerdings wurden nur wenige Empfehlungen des IMDRF von allen Mitgliedern übernommen, z.B. die Codes für unerwünschte Ereignisse und die Terminologie.

In unserer Beratungsfunktion sehen wir immer mehr Fälle, in denen die USA der EU als Ausgangsmarkt vorgezogen werden.

Auf fast allen Märkten weltweit bestimmt die Risikoklassifizierung des Produkts den Grad der regulatorischen Prüfung. Für die Klassifizierung eines Medizinprodukts (einschliesslich In-vitro-Diagnostika, IVD) muss der Hersteller die Zweckbestimmung und den vorgesehenen Anwender sowie eine umfassende Liste der Produktefunktionen festgelegt haben. Auch wenn es wichtig ist, sich bereits in den frühen Phasen der Produktentwicklung einen Überblick über die regulatorischen Auswirkungen zu verschaffen, kann eine sinnvolle regulatorische Strategie erst dann erstellt werden, wenn die Ergebnisse der ersten Phase der Produktentwicklung vorliegen.

In unserer Beratungsfunktion sehen wir immer mehr Fälle, in denen die USA der EU als Ausgangsmarkt vorgezogen werden, da die neuen Verordnungen (EU) 2017/745 über Medizinprodukte (EU-MDR) und 2017/746 über In-vitro-Diagnostika (IVDR) zusätzliche Einschränkungen und Unsicherheiten in den CE-Kennzeichnungsprozess bringen. Es gibt jedoch keine Einheitsstrategie. Die Marktentscheidungen müssen auf der Grundlage der Merkmale und Eigenschaften des Produkts, der Unternehmensstruktur des Herstellers und der geltenden gesetzlichen Bestimmungen getroffen werden. Die folgenden Kapitel unterstützen Sie bei Ihren strategischen Entscheidungen, indem sie die grundlegenden regulatorischen Anforderungen in der EU und den USA sowie die wichtigsten Unterschiede aufzeigen.

Folgende regulatorische Faktoren sind bei der Planung des Markteintritts ebenfalls zu berücksichtigen:

• Qualifiziertes Personal für Regulierung und Qualität
  Die Erlangung und Aufrechterhaltung der Marktzulassung ist mit Aufwand verbunden. Darüber hinaus kann es schwierig sein, mit den regulatorischen Anforderungen auf den verschiedenen Märkten Schritt zu halten, insbesondere wenn die regulatorischen Grundlagen nur in lokalen Sprachen vorliegen, die von den zuständigen Mitarbeitenden nicht beherrscht werden. Dies ist sogar innerhalb der EU der Fall, da die lokalen Rechtsvorschriften oder die Stellungnahmen der zuständigen Behörden in den meisten Mitgliedstaaten selten ins Englische übersetzt werden. Ausserdem müssen die Qualitätsmanagementsysteme ordnungsgemäss angepasst werden, um die regulatorischen Besonderheiten der verschiedenen Märkte abzudecken, auf denen die Produkte verkauft werden sollen.
  Ein Unternehmen sollte über ausreichende und qualifizierte Ressourcen in den Bereichen Regulatory Affairs und Qualität verfügen, sei es intern oder extern, um das Verständnis und die Einhaltung der regulatorischen Anforderungen in der Phase vor und nach dem Inverkehrbringen sicherzustellen.
• Verständnis des Medizinproduktemarktes
  Einige Märkte mögen für hohe Gewinnspannen bei Gesundheitsprodukten bekannt sein. Je nach Produktart sind aber einige Länder attraktiver als andere. Als Teil des Entscheidungsprozesses ist es wichtig, Informationen zu folgenden Aspekten zu sammeln: Vertriebskanäle (z.B. Potenzial für den Fernabsatz, Beschränkungen für die Abgabe von verschreibungspflichtigen Medizinprodukten, Beschränkungen für “Private Labelling” oder wiederverwendete Produkte und nicht genehmigte Vertriebspraktiken), Rückvergütungspolitik und ähnliche Produkte auf dem Markt (was den Neuheitsgrad Ihres Produkts zwar verringern, aber den für die Zulassung erforderlichen Nachweis vereinfachen könnte).
• Synergieeffekte bei Zulassungen
  Manchmal kann die Zertifizierung bzw. Zulassung in einem Land dazu genutzt werden, die Zulassung in anderen Ländern zu unterstützen. So ist beispielsweise die CE-Kennzeichnung in den meisten Ländern des Nahen Ostens und Afrikas eine Voraussetzung für die Zulassung. Wenn diese Märkte für Ihr Unternehmen von Interesse sind, könnte die CE-Kennzeichnung der erste Schritt der Wahl sein. Ausserdem gibt es derzeit Vorschläge, dass die Schweiz und das Vereinigte Königreich neben der CE-Kennzeichnung auch die Zulassung von Medizinprodukten durch die US-FDA akzeptieren. Sollten diese Vorschläge angenommen werden, kann es sinnvoll sein, die US-FDA-Zulassung als ersten Schritt in Betracht zu ziehen. Ein weiteres Beispiel: Die Zertifizierung des Qualitätsmanagementsystems nach ISO 13485 ist eine Grundlage für die CE-Kennzeichnung sowie für die Zulassung in Ländern wie Australien, Kanada und Japan. Ausserdem bildet sie die Grundlage für das Medical Device Single Audit Program (MDSAP), das auch in Brasilien oder den USA die Tür öffnet.

Welche Aspekte Ihrer regulatorischen Strategie unterscheiden sich zwischen den USA und der EU?

Es mag offensichtlich erscheinen, wird aber oft übersehen: Die USA sind ein Land, während die EU die politische und wirtschaftliche Union von 27 europäischen Ländern (EU-Mitgliedstaaten) ist.

• In den USA gibt es eine eindeutige Bundesgesetzgebung für Medizinprodukte (im US Code, USC, und Code of Federal Regulations, CFR), eine einzige zuständige Behörde (US-FDA) und eine einzige Sprache für die Kennzeichnung und Dokumentation von Medizinprodukten (Englisch).
• Die EU hat einen Binnenmarkt geschaffen mit Vorschriften, die für ihre 27 Mitgliedstaaten sowie für andere europäische Länder gelten (EFTA-Länder, die Türkei und europäische Kleinststaaten wie Andorra, Monaco und San Marino). Diese Länder haben die CE-Kennzeichnung als das gegenseitig anerkannte Konformitätsbewertungsverfahren für Medizinprodukte übernommen. Allerdings hat jedes dieser Länder seine eigene zuständige Behörde und seine eigene(n) Sprache(n) für die Kennzeichnung/Dokumentation. Die Aufsicht über die CE-Kennzeichnung wird nicht von den zuständigen nationalen Behörden ausgeübt, sondern von akkreditierten Drittorganisationen, den sogenannten Benannten Stellen (Notified Bodies). Zudem hat das Vereinigte Königreich (UK) mit dem Austritt aus der EU 2019 ein eigenes Zulassungsverfahren für Medizinprodukte eingeführt, und auch die Schweiz hat durch die Unterbrechung der gegenseitigen Anerkennung mit der EU nun zusätzliche Anforderungen, wie die Notwendigkeit eines Schweizer Bevollmächtigten.

Die regulatorische Strategie muss die potenziell bedeutenden regulatorischen Unterschiede zwischen den USA und der EU berücksichtigen. Insbesondere in Bezug auf:

• Produktqualifikation
  Ein und dasselbe Produkt kann in den USA unter die Definition eines Medizinprodukts fallen, in der EU jedoch nicht, da es sich um Kosmetika, Arzneimittel, Konsumprodukte oder eine andere regulatorische Kategorie handeln kann. Besondere Vorsicht ist bei Produkten geboten, die zur Verabreichung von Arzneimitteln bestimmt sind, da Kombinationsprodukte aus Arzneimittel und Medizinprodukt in den USA durch ein einziges Regelwerk geregelt und von einer “führenden” zuständigen Behörde überwacht werden, während sie in der EU einer doppelten Gesetzgebung und Aufsicht unterliegen.
  Weitere Einzelheiten finden Sie unter “Was ist ein Medizinprodukt in den USA und der EU?“
• Produktklassifizierung
  Ein und dasselbe Medizinprodukt kann in den USA als Produkt mit geringem Risiko eingestuft werden, das keine behördliche Genehmigung erfordert, und in der EU als Produkt mit mittlerem/hohem Risiko, das von einer Benannten Stelle geprüft werden muss. Der Ansatz unterscheidet sich insbesondere bei der Einstufung von eigenständiger medizinischer Software, d.h. SaMD (Software als Medizinprodukt) in den USA und MDSW (Software für Medizinprodukte) in der EU.
  Weitere Einzelheiten finden Sie unter “Was bestimmt den regulatorischen Weg in den USA und der EU?“
• Konformitätsanforderungen
  Die Anforderungen an den Sicherheit- und Leistungsnachweis eines Produkts (z.B. klinische Daten, Abwesenheit bestimmter Chemikalien) können für dasselbe Medizinprodukt in der EU höher sein als in den USA. Auch können bestimmte Verfahren, die zur Einhaltung der Vorschriften erforderlich sind, in der EU gelten und in den USA nicht (z.B. proaktive Überwachung nach dem Inverkehrbringen). Und die nicht-standardisierten UDI-Systeme haben es schliesslich unmöglich gemacht, in den USA und in der EU das gleiche äussere Verpackungsetikett zu verwenden.
  Weitere Einzelheiten finden Sie unter “Wie unterscheidet sich die Marktzulassung in den USA und in der EU?”
• Eigentum an der Konformität
  Während sowohl in den USA als auch in der EU ein lokaler Vertreter erforderlich ist, wenn der Hersteller seinen Sitz ausserhalb des jeweiligen Rechtsgebiets hat, unterscheiden sich die Rolle und die Pflichten des US-Agenten und des EU-Bevollmächtigten (EAR) erheblich. Noch wichtiger ist die unterschiedliche Definition des Begriffs “Hersteller” in beiden Rechtsordnungen und die Tatsache, dass ein US-Distributor, der ein Produkt unter seinem Namen verkauft oder mehrere Produkte gemeinsam verpackt, in der EU als Hersteller angesehen werden kann und für die CE-Kennzeichnung verantwortlich ist.
  Weitere Einzelheiten finden Sie unter “Wer darf ein Medizinprodukt in den USA und der EU verkaufen?“

Was ist ein Medizinprodukt in den USA und der EU?

Die Definitionen des Begriffs “Medizinprodukt” sind in den entsprechenden Rechtsvorschriften festgelegt. Sie sind in den USA und der EU relativ ähnlich, wobei sich die EU enger an die Definition des IMDRF hält.

US	EU
Rechtliche Grundlage
Sowohl für Medizin­produkte wie auch für IVD: Abschnitt 201(h) des US Federal Food, Drug and Cosmetic Act, FD&C Act, entsprechend dem Abschnitt 321 des United States Code (USC)	Für Medizin­produkte: Art. 2 Abs. 1 der Ver­ord­nung (EU) 2017/745 über Medizin­pro­dukte (EU-MDR) Für IVD: Art. 2 Abs. 1 der Ver­ord­nung (EU) 2017/746 über In-vitro-Dia­gnostika (IVDR)
Rechtliche Definition
“An instrument, apparatus, implement, machine, contrivance, implant, in vitro reagent, or other similar or related article, including a component part, or accessory which is: 1. recognized in the official National Formulary, or the United States Pharma­copoeia, or any supplement to them, 2. intended for use in the diagnosis of disease or other conditions, or in the cure, mitigation, treatment, or prevention of disease, in man or other animals, or 3. intended to affect the structure or any function of the body of man or other animals, and which does not achieve its primary intended purposes through chemical action within or on the body of man or other animals and which is not dependent upon being metabolized for the achievement of its primary intended purposes. The term “device” does not include software functions excluded pursuant to section 520(o).”	Gemäss EU-MDR: „Medizin­­produkt“ be­zeich­net ein Instru­ment, einen Ap­parat, ein Gerät, eine Soft­ware, ein Implan­tat, ein Rea­genz, ein Mate­rial oder einen an­deren Gegen­­stand, das dem Her­­steller zu­folge für Men­schen be­stimmt ist und allein oder in Kom­bi­­nation einen oder meh­rere der fol­gen­den spezi­­fischen medi­­zi­­nischen Zwecke erfül­len soll: Dia­gnose, Ver­hü­tung, Über­­wachung, Vor­her­­sage, Pro­­gnose, Be­hand­­lung oder Lin­derung von Krank­­hei­ten, Dia­gnose, Über­­wachung, Be­hand­­lung, Lin­derung von oder Kom­pen­­sierung von Ver­let­­zungen oder Behin­­de­rungen, Unter­­suchung, Ersatz oder Ve­rän­derung der Ana­tomie oder eines phy­sio­­logischen oder patho­­lo­­gischen Vor­gangs oder Zu­stands, Gewin­nung von Infor­­ma­tionen durch die In-vitro-Unter­­suchung von aus dem mensch­lichen Körper — auch aus Organ-, Blut- und Gewebe­­spenden — stam­menden Proben und des­sen bestim­­mungs­­gemässe Haupt­­wirkung im oder am mensch­­lichen Körper weder durch phar­ma­­ko­­lo­gische oder immu­no­­lo­­gische Mit­tel noch meta­­bolisch er­reicht wird, dessen Wirkungs­­weise aber durch solche Mittel unter­stützt werden kann. Die fol­genden Pro­dukte gelten eben­falls als Medizin­produkte: Produkte zur Empfäng­nis­ver­hütung oder -förderung, Produkte, die spe­ziell für die Rei­nigung, Desin­fektion oder Steri­lisation der in Artikel 1 Absatz 4 genannten Pro­dukte und der in Absatz 1 dieses Spiegel­strichs genannten Pro­dukte bestimmt sind.   Gemäss IVDR: „In-vitro-Diagnostikum“ bezeich­net ein Medi­zin­produkt, das als Reagenz, Reagenz­produkt, Kali­brator, Kontroll­material, Kit, Instru­ment, Apparat, Gerät, Soft­ware oder System — ein­zeln oder in Ver­bin­dung mit­ei­nander — vom Her­steller zur In-vitro-Unter­suchung von aus dem mensch­lichen Körper stam­menden Proben, ein­schliess­lich Blut- und Gewebe­spenden, bestimmt ist und aus­schliess­lich oder haupt­sächlich dazu dient, Infor­mationen zu einem oder mehreren der folgen­den Punkte zu liefern über physio­logische oder patho­logische Pro­zesse oder Zu­stände, über kon­geni­tale kör­per­liche oder geis­tige Beein­träch­tigungen, über die Prä­dis­po­sition für einen bestimmten gesund­heit­lichen Zu­stand oder eine bes­timmte Kran­kheit, zur Fest­stellung der Unbe­denk­lichkeit und Verträg­lichkeit bei den poten­ziellen Empfän­gern, über die voraus­sicht­liche Wirkung einer Behand­lung oder die voraus­sicht­lichen Reak­tionen darauf oder zur Fest­legung oder Über­wachung thera­peu­tischer Massnahmen. Proben­behält­nisse gelten als auch In-vitro-Dia­gnostika;

In der Praxis sind diese Definitionen selten ausreichend, da auch die vom Anwendungsbereich der Rechtsvorschriften ausgeschlossenen Produktarten berücksichtigt werden müssen. Darüber hinaus enthalten diese Definitionen keine Details, die für die Qualifizierung neuer oder “grenzwertiger” Produkte erforderlich sind, d.h. Produkte ohne eine eindeutige Zweckbestimmung als Medizinprodukt.

Um die Hersteller bei der Bestimmung der regulatorischen Kategorie eines potenziellen Medizinprodukts zu unterstützen, wurden die folgenden Leitlinien für die regulatorische Qualifizierung herausgegeben:

• In den USA: Wie Sie feststellen, ob Ihr Produkt ein Medizinprodukt ist. Zuerst vergewissert sich der Hersteller, dass das Produkt die oben genannte Definition eines Medizinprodukts in Bezug auf seine Zweckbestimmung erfüllt. Danach empfiehlt es sich zu überprüfen, ob eine geeignete Produktklassifizierung für das Produkt existiert. Eine bestehende Klassifizierung, die die Zweckbestimmung oder das Produktdesign beschreibt, ist ein guter Indikator dafür, dass das Produkt ein Medizinprodukt sein könnte. Am schnellsten geht dies, indem man die Produktvorschriften der US-FDA in Titel 21 des US Code of Federal Regulations (21 CFR), Kapitel I, Unterkapitel H, Unterabschnitte 862 bis 895, durchsucht, wo die generischen Arten von Medizinprodukten nach klinischer Anwendung geordnet sind.
• In der EU: Das Manual on Borderline and Classification under the EU MDR and IVDR ist dazu gedacht, der wichtigste Referenzleitfaden zu sein. Dieses Handbuch soll nach und nach mit Stellungnahmen der EU-Kommission zu kniffligen Einstufungsfällen aufgefüllt werden und erweist sich als noch nicht wirklich hilfreich. Wenn ein bestimmter Fall nicht beschrieben ist, kann alternativ das Handbuch aus der früheren Gesetzgebung konsultiert werden, das zahlreiche Beispiele enthält. Es ist jedoch keine verlässliche Grundlage, da die Definition von Medizinprodukten und der Anwendungsbereich der EU-MDR von denen der alten Richtlinien abweichen. Nur zu einigen wichtigen Themen hat die EU-Koordinierungsgruppe für Medizinprodukte (Medical Device Coordination Group, MDCG) Leitfäden veröffentlicht: MDCG 2019-11 zur Qualifizierung und Klassifizierung von Medizinproduktesoftware (MDSW) und MDCG 2022-5 zu Abgrenzungsfragen zwischen Arzneimitteln und Medizinprodukten. MDCG-Leitlinien sind jedoch nicht rechtsverbindlich, und im Falle von Meinungsverschiedenheiten kann nur der Europäische Gerichtshof (EuGH) verbindliche Auslegungen des EU-Rechts vornehmen.

Heute sind Medizinprodukte für tierärztliche Zwecke in der EU einfach Verbraucherprodukte.

Auch wenn Sie die gesetzlichen Definitionen, die Ausnahmen vom Geltungsbereich und die Qualifikationsrichtlinien berücksichtigt haben, kann es trotzdem sein, dass Ihr Produkt in einer Rechtsordnung als Medizinprodukt gilt, in der anderen aber nicht. Hier einige Beispiele:

• Tiergesundheit: Medizinprodukte für die Veterinärmedizin fallen in den USA unter die Definition von Medizinprodukten — nicht so in der EU. Früher gab es eine massgeschneiderte EU-Richtlinie (Richtlinie 84/539/EWG), die 2008 aufgehoben, aber nie ersetzt wurde. Heute sind Medizinprodukte für tierärztliche Zwecke in der EU einfach Verbraucherprodukte.
• Eigenständige Software: Webbasierte Tools oder mobile Apps, die Patienten entweder dabei helfen, anhand von häufigen Symptomen mögliche Erkrankungen zu erkennen (z.B. Symptom-Checker), oder patientenspezifische Präventionsempfehlungen abgeben, sind in der EU Medizinprodukte, die gemäss MDCG 2019-11 wahrscheinlich unter die Klasse IIa oder sogar höher fallen. In den USA hat die FDA einen pragmatischen Ansatz in Bezug auf medizinische Software gewählt. Laut der Policy for Device Software Functions and Mobile Medical Applications gilt bei der Durchsetzung der Anforderungen bei Software zum Selbstmanagement der Patientengesundheit ein Ermessensspielraum (d.h. keine Durchsetzung der Anforderungen an Medizinprodukte, einschliesslich 510(k)-Zulassung).
• Fitnessgeräte: Fitnessgeräte, die speziell zur Messung der Herz- oder Atemfrequenz bestimmt sind, gelten in der EU als Medizinprodukte. Hingegen sind Fitnessgeräte, die ein Element zur Messung der Herzfrequenz enthalten, keine Medizinprodukte, da ihr Hauptzweck in der Verwendung als Fitnessgeräte besteht. In den USA sind alle Fitnessgeräte, die zum Muskelaufbau oder zur ergänzenden Behandlung von Fettleibigkeit bestimmt sind, Medizinprodukte. Dazu gehören z.B. Rudergeräte mit Messinstrumenten (Geräte der Klasse II) und sogar nicht messende Trainingsgeräte wie Parallelbarren (Geräte der Klasse I). Nur Geräte, die keine Aussagen über einen bestimmten Zustand machen, d.h. die lediglich Aussagen über die Erhaltung oder Verbesserung des allgemeinen Gesundheitszustands machen, würden als “general wellness products” gelten.

Was bestimmt den regulatorischen Weg in den USA und der EU?

Welcher Weg zur Erlangung der Marktzulassung einzuschlagen ist, hängt von der Klassifizierung der Medizinprodukte ab, die in den USA und der EU ähnlichen Grundsätzen folgt: Produkte werden auf der Grundlage ihres inhärenten Risikos klassifiziert. Die Ähnlichkeiten bei der Klassifizierung haben mit den erweiterten Klassifizierungsregeln in der neuen EU-MDR zugenommen, z.B. bei invasiven Produkten für den vorübergehenden Einsatz, für die nun auch der kontinuierliche Einsatz in Betracht gezogen werden muss, und mit den neu eingeführten Klassifizierungsregeln für IVDs im Rahmen der IVDR, die die früheren Listen ersetzen. 

In der EU ist der Hersteller dafür verantwortlich, die geeignete Klassifizierung für sein Produkt gemäss den Klassifizierungsregeln in Anhang VIII der EU-MDR oder IVDR zu bestimmen und den entsprechenden Zertifizierungsprozess zu wählen.

EU Pro­duk­te und Risi­ko­klas­sen	Regula­torischer Weg (für die CE-Zerti­fi­zierung)
Medizinprodukte gemäss EU-MDR
Klasse I (geringes Risiko)	Sie können durch Selbst­dekla­ration des Her­stel­lers ohne Betei­ligung einer Be­nannten Stelle mit dem CE-Zeichen ver­sehen werden, wenn der Her­stel­ler den Nach­weis der Kon­for­mi­tät mit den ein­schlä­gigen all­ge­meinen Sicher­heits- und Leis­tungs­an­for­derungen (GSPR) in Anhang I der EU-MDR in Form einer kon­formen tech­nischen Doku­men­tation er­bracht hat.
Klasse Is – steril Klasse Im – mit Messfunktion Klasse Ir – wieder­ver­wend­bare chi­rur­gische Instru­mente (gerin­ges/mit­tle­res Ri­si­ko)	Ihre CE-Zerti­fi­zierung erfor­dert die Betei­ligung einer Be­nannten Stelle nur für die spezi­fi­schen As­pekte: Steri­li­sa­tion, Mess­funk­tion oder Wieder­ver­wendung. Der Her­stel­ler muss ein kon­formes Quali­täts­mana­gement­system und eine techn­ische Doku­men­tation des Produkts unter­halten.
Klasse IIa (mittleres Risiko) Klasse IIb (mit­tle­res/ho­hes Risiko) Klasse III (höchstes Risiko)	Ihre CE-Zer­ti­fi­zierung erfor­dert den Ein­bezug einer Be­nannten Stel­le, die das Quali­täts­ma­na­gement­system des Her­stel­lers und die kom­plette tech­nische Doku­men­tation des Pro­dukts prüft und zer­ti­fi­ziert.
IVD gemäss IVDR
Klasse A (geringes Risiko)	Sie können durch Selbst­de­kla­ra­tion des Her­stel­lers ohne Be­tei­ligung einer Be­nannten Stel­le mit dem CE-Kenn­zeichen ver­sehen werden, wenn der Her­stel­ler den Nach­weis der Kon­for­mi­tät mit den rele­vanten all­ge­meinen Sicher­heits- und Leis­tungs­an­for­der­ungen (GSPR) in Anhang I der IVDR erbracht hat.
Klasse B (mittleres Risko) Klasse C (mit­tle­res/ho­hes Risiko) Klasse D (höchstes Risiko)	Ihre CE-Zer­ti­fi­zierung er­for­dert den Ein­bezug einer Be­nannten Stel­le, die das Quali­täts­ma­na­gement­system des Herstel­lers und die kom­plette tech­nische Do­ku­men­tation des Produkts prüft und zer­ti­fi­ziert.

In den USA legt die FDA die Klas­si­fi­zierung für all­gemeine Arten von Medizin­produkten (inkl. IVD) in Klassifizierungsgruppen fest, die den klinischen Anwendungen entsprechen. Die Klassifizierung für einen bestimmten Produkttyp wird in der Produktverordnung im entsprechenden Abschnitt des Titels 21 des CFR entsprechend der medizinischen Fachrichtung hinzugefügt und mit einem dreistelligen Produktcode versehen. Der Hersteller übernimmt lediglich die in der geltenden Produktverordnung festgelegte Klassifizierung und den darin vorgesehenen Zulassungsweg. Im Falle von Unsicherheiten oder Unstimmigkeiten mit einer bestimmten Klassifizierung kann ein offizielles Ersuchen an die US-FDA um Stellungnahme im Rahmen des 513(g)-Prozesses gestellt werden.

US Pro­duk­te und Ri­si­ko­klasse	Regulatorischer Weg
Klasse I (geringes Risiko)	Die Pro­dukte die­ser Klas­se sind in den meis­ten Fällen von der Prem­arket Notifi­cation bei der US-FDA und von der “Good Manu­facturing Practice” (GMP) gemäss den Quality System Regu­lations (QSR) befreit. Eine Liste der Aus­nahmen findet sich auf der Web­site der US-FDA. For exempt devices, the only require­ments that apply are: Quality System Regu­lation (21 CFR 820) compliance (and some Class I devices are even exempted from this, too) Für aus­ge­nommene Pro­dukte gel­ten nur die fol­gen­den An­for­de­rungen: Ein­hal­tung der Ver­ord­nung über Quali­täts­siche­rungs­systeme (21 CFR 820) (und einige Pro­dukte der Klasse I sind sogar von dieser Vor­schrift aus­ge­nommen), Regist­rierung von Ein­rich­tungen, Auf­lis­tung von Pro­dukten, Bear­bei­tung von Beschwer­den und Bericht­er­stattung über Pro­dukte Pro­dukt­kenn­zeich­nung. Wenn keine Aus­nah­me­re­gelung gilt, ist eine 510(k)-Meldung vor dem Inver­kehr­brin­gen erfor­der­lich, sofern die “substantial equivalence” mit einem beste­henden gleich­wer­tigen Pro­dukt (sog. “Predicate”) nach­ge­wiesen werden kann. Ist dies nicht der Fall, muss ein Antrag auf De-Novo-Klassi­fi­zierung bei der US-FDA ein­gereicht werden.
Klasse II (mittleres Risiko)	Die Produkte dieser Klasse unter­liegen in den meis­ten Fäl­len einer Premarket Noti­fication bei der US-FDA (510(k)-Weg), und zwar wenn ein “Predicate” bereits genehmigt wurde, oder, wenn es kein “Predicate” gibt, über eine De-Novo-Ein­reichung. Wie bei Klasse I sind auch einige Pro­dukte der Klasse II im tie­fen Ri­si­ko­bereich von der Pflicht zur Premarket Noti­fication befreit, nicht aber von der Pflicht zur Ein­hal­tung der Quali­täts­system­vor­schriften (21 CFR 820).
Klasse III (hohes Risiko)	Die Produkte dieser Klasse unter­liegen dem streng­sten Regu­lierungs­ver­fahren, dem Premarket Approval (PMA), durch die US-FDA.

Beachten Sie, dass die Genehmigung der US-FDA im Rahmen einer PMA eine “Zulassung” ist, während es sich bei der 510(k) um eine Freigabe “of the substantial equivalence” handelt.
Zusätzlich gibt es verschiedene Arten von 510(k)-Wegen:

510(k) Typ	Details zur Einreichung
“Abbreviated” 510(k) Für Produktanträge, die sich stützen auf: – FDA-Leitfaden-Dokumente, – den Nachweis der Einhaltung spezieller Kontrollen für den Produkttyp, – Freiwillige Konsensnormen.	US FDA Leitfaden zu How to Prepare an Abbreviated 510(k)
“Special” 510(k) Für Änderungen an einem zuvor nach 510(k) oder DeNovo zugelassenen Produkt.	US FDA Leitfaden zu How to prepare a Special 510(k)
“Traditional” 510(k) Für jede originale 510(k)-Zulassung oder für eine Änderung eines zuvor nach 510(k) zugelassenen Produkts.	US FDA Leitfaden zu How to Prepare a Traditional 510(k)

Trotz Ähnlichkeiten bei der Klassifizierung kann Ihr Medizinprodukt in den USA und der EU in verschiedene Risikoklassen fallen. Daher ist es wichtig, Klarheit über die Klassifizierung und den regulatorischen Weg in beiden Rechtsordnungen zu schaffen.

Manchmal führt ein Unterschied in der Klassifizierung nicht unbedingt dazu, dass der Marktzugang in den USA umständlicher ist als in der EU, oder umgekehrt. So ist beispielsweise eine chirurgische Lampe, die den Körper des Patienten als Operationsfeld beleuchten soll, in den USA ein Produkt der Klasse II und in der EU ein aktives Produkt der Klasse I, das nur der Selbstdeklaration der Konformität für die CE-Kennzeichnung unterliegt. In der Praxis erfordert die chirurgische Lampe in den USA trotz höherer Klasse aufgrund der Ausnahmeregelungen der US-FDA keinen Antrag vor dem Inverkehrbringen und könnte ohne behördliche Zulassung auf den US-Markt gebracht werden.

Wie unterscheidet sich die Marktzulassung in den USA und in der EU?

Für Medizinprodukte mit geringem Risiko ist der Aufwand für das Inverkehrbringen in den USA geringer. Obwohl in der EU ein Medizinprodukt der Klasse I für die CE-Kennzeichnung keine Benannte Stelle benötigt, muss der legale Hersteller in der EU dennoch die entsprechende technische Dokumentation erstellen, einschliesslich eines Berichts über die klinische Bewertung sowie eine proaktive Überwachung nach dem Inverkehrbringen (PMS). Zudem bedeutet die Übersetzung der Kennzeichnung in der EU zusätzlichen logistischen Aufwand und Kosten für die Lieferkette.

Für Medizinprodukte mit geringem Risiko ist der Aufwand für das Inverkehrbringen in den USA geringer.

Für Produkte mit mittlerem und hohem Risiko war die CE-Kennzeichnung früher einfacher zu erreichen als die Zulassung durch die US-FDA. Dies hat sich mit der neuen EU-MDR/IVDR geändert, die das Inverkehrbringen oder die Aufrechterhaltung eines Medizinprodukts in der EU erschwert. Grund dafür sind insbesondere die überarbeiteten Klassifizierungsregeln, die erhöhten Anforderungen an die klinische Bewertung sowie die Tatsache, dass einige Aspekte, die früher Teil von Leitlinien waren, nun rechtsverbindliche Bestimmungen sind. Obwohl die grundlegenden Anforderungen für Produkte mit mittlerem und hohem Risiko in beiden Rechtsordnungen ähnlich sind, unterscheidet sich ihre Anwendung.

• Ein Produkt muss den dokumentierten Nachweis der Konformität mit den geltenden Sicherheits- und Leistungsanforderungen erbringen, und zwar gemäss den offiziellen Leitlinien und/oder anerkannten Normen, sofern vorhanden. Ein solcher Nachweis kann auf eigenen Daten oder auf Daten eines gleichwertigen Produkts (“predicate” in den USA) beruhen und muss im entsprechenden Dossierformat zusammengestellt werden, das sich in den USA (je nach Art der Einreichung) von dem der EU (gemäss den Anhängen II und III der EU-MDR/IVDR) unterscheidet.
• Während die US-FDA einige internationale Normen (d.h. “Konsensnormen“) anerkennt, sollte ein Unternehmen, das einen Antrag stellen möchte, die zutreffenden offiziellen Leitfäden befolgen. Diese sind online verfügbar auf der Webseite zu den US FDA guidance documents, die umfassend und klar die Anforderungen nach Produktarten, Themen und Art der Beratung abdecken. Die CE-Kennzeichnung in der EU wiederum basiert zumeist auf “harmonisierten Normen“, d.h. anerkannten internationalen Normen im Rahmen eines bestimmten Rechtsinstruments (z.B. der EU-MDR oder der IVDR). Die harmonisierten Normen legen Anforderungen fest für einige wenige Produktarten (z.B. EN 14683 für chirurgische Masken, EN ISO 21649 für nadelfreie Injektoren) oder produktbezogene Prozesse (z.B. EN ISO 14971 zum Risikomanagement, EN ISO 10993 zur Biokompatibilität, EN 62304 zu MDSW-Lebenszyklusmanagement). Wenn es keine harmonisierten EU-Normen gibt, liegt es im Ermessen des Herstellers, einen einschlägigen Leitfaden oder eine nicht harmonisierte Norm zu finden, was das Risiko einer schlechten Wahl birgt. Ähnlich gibt die EU-Koordinierungsgruppe für Medizinprodukte (MDCG) “Gemeinsame Spezifikationen” heraus (technische oder klinische Anforderungen, für Fälle wo keine oder nur unzureichende harmonisierte Normen existieren). Bisher wurden aber nur wenige veröffentlicht. Hingegen hat die MDCG in den letzten Jahren fleissig Leitfäden erstellt (MDCG-Leitfäden), was zu Dutzenden von Papieren mit verstreuten oder unvollständigen Informationen geführt hat. Ein erheblicher Überwachungsaufwand ist nötig, um wichtige Anforderungen nicht zu übersehen.

• Die Marktzulassung in den USA beinhaltet die Einreichung des Dossiers für das Medizinprodukt zur Prüfung/Zulassung durch die zuständige Behörde, d.h. die US-FDA. Darüber hinaus inspiziert die US-FDA das Qualitätsmanagementsystem des Herstellers (manufacturer) (der Begriff “manufacturer” meint in den USA den Produzenten), und diese Inspektion findet in der Vorprüfungsphase für PMA-Anträge statt. In der EU gibt es keine übergreifende zuständige Behörde für Medizinprodukte. Stattdessen handelt es sich bei den Benannten Stellen um private Unternehmen, die die zuständigen nationalen Behörden der EU bei der Konformitätsbewertung von Medizinprodukten durch Audits der technischen Dokumentation und des Qualitätsmanagementsystems des Herstellers vertreten, bevor sie die für die CE-Kennzeichnung erforderlichen EU-Zertifikate ausstellen. In einigen Fällen können sich die Fristen für die CE-Kennzeichnung als länger erweisen als die für die FDA-Zulassung in den USA, was auf den Mangel an Benannten Stellen zurückzuführen ist, die im Rahmen der neuen EU-MDR/IVDR benannt wurden. Bei gleichzeitiger Einreichung eines Produkts mit mittlerem Risiko bei der US-FDA im Rahmen des traditionellen oder verkürzten 510(k)-Programms und bei der ausgewählten Benannten Stelle in der EU könnte ein Unternehmen beispielsweise mit einer Genehmigung der US-FDA innerhalb von 4-6 Monaten und einer CE-Kennzeichnung innerhalb von 8-12 Monaten rechnen.

Wer darf ein Medizinprodukt in den USA und der EU verkaufen?

Sowohl in den USA als auch in der EU benötigen ausländische Hersteller (d.h. Unternehmen, die nicht im jeweiligen Hoheitsgebiet ansässig sind) einen lokalen Vertreter und einen offiziellen lokalen Importeur im Hoheitsgebiet — trotz behördlicher Zulassungen für Medizinprodukte. Die Aufgaben und Pflichten dieser lokalen Vertreter bzw. Importeure unterscheiden sich jedoch in den USA und der EU erheblich. Das gilt auch für die Rolle des “Herstellers”. Im Einzelnen:

US	EU
Lokaler Vertreter
Ein aus­län­discher Produ­zent benötigt einen US-Vertre­ter. Der US-Vertreter hat nur begrenzte Auf­gaben, haupt­säch­lich als Verbin­dungs­stelle zwischen der FDA und der aus­län­dischen Niederl­as­sung, und ist nicht für die Meldung von un­er­wünsch­ten Ereig­nissen gemäss der Verordn­ung über die Meldung von Medizin­pro­dukten (21 CFR Teil 803) oder die Ein­reichung von 510(k)-Vorab­meldungen (21 CFR Teil 807, Unter­abschnitt E) zuständig.	Ein auslän­discher Her­steller kann Inhaber der CE-Kenn­zeich­nung sein (d.h. “legaler Hersteller”), benötigt jedoch einen EU-Bevollmächtigten (EAR oder EC-REP). Der EAR trägt gemäss Artikel 11 der EU-MDR/IVDR erheb­liche regu­la­torische Verant­wortung, da er im Falle der Nicht­ein­haltung der Vorschriften gemeinsam mit dem aus­ländischen Hersteller für fehler­hafte Medizin­produkte haftet. Daher muss der EAR Kopien der Konfor­mi­täts­bewer­tungs­doku­mente prüfen und aufbe­wahren. Die MDCG 2022-16 enthält detail­lierte Infor­ma­tionen zu dieser Aufgabe.
Importeur
Ein Medizin­produkt, das aus einem anderen Land in die USA ein­geführt wird, benötigt einen Erst­impor­teur mit Sitz in den USA. Der Erst­impor­teur unter­liegt der establishment registration, und muss über Mitar­bei­tende ver­fügen, die für die Kon­for­mität der import­ierten Pro­dukte mit der US-FDA ver­ant­wortlich sind.	Ein Medizin­produkt, das aus einem Dritt­land in die EU ein­geführt wird, benötigt einen EU-Importeur mit Sitz in einem belie­bigen Land des EU-Binnen­markts. Der EU-Impor­teur unter­liegt gemäss Artikel 13 der EU-MDR/IVDR erheb­lichen regu­la­torischen Pflichten. Dazu gehören die Über­prüfung der Kon­for­mität, die Überw­achung nach dem Inver­kehr­bringen und die Regist­rierungs­pflichten in der EU-weiten Daten­bank EUDAMED.
Manufacturer/Hersteller
In den USA wird der Her­steller (“Manufacturer”) meist als der Produ­zent ver­standen. Er ist nicht unbe­dingt mit dem Inhaber der Markt­zu­lassung der US FDA verbunden. Gemäss 21 CFR 820.3(o) der US FDA bedeutet Manu­facturer: “any person who designs, manu­factures, fabricates, assembles, or processes a finished device. Manu­facturer includes but is not limited to those who perform the functions of contract steri­lization, instal­lation, relabeling, remanu­facturing, repacking, or speci­fication development, and initial distri­butors of foreign entities per­forming these functions.” Umpacker und Umetiket­tierer, die ein Produkt unter ihrem eigenen Namen auf den Markt bringen, gelten nicht als Manu­facturer und können sich auf die von einem anderen Unter­nehmen erteilte behörd­liche Zulas­sung/Frei­gabe verlassen.	In der EU ent­spricht der Her­steller dem Unter­nehmen, das die CE-Kenn­zeichnung besitzt, unab­hängig davon, ob das Unter­nehmen selbst produ­ziert oder nicht. In Abgren­zung zum reinen Produ­zenten wird häufig der Begriff “legaler Hersteller” oder Inver­kehr­bringer verwendet. Gemäss EU-MDR Art. 2 Abs. 30 oder IVDR Art. 2 Abs. 23, bedeutet Hersteller: “eine natür­liche oder juris­tische Person, die ein Produkt her­stellt oder als neu auf­be­reitet bzw. ent­wickeln, her­stellen oder als neu auf­be­reiten lässt und dieses Produkt unter ihrem eigenen Namen oder ihrer eigenen Marke vermarktet;” Zudem müssen Händler und Impor­teure (oder andere Personen) gemäss Artikel 16 der EU-MDR/IVDR die Verant­wortung des “legalen Her­stellers” über­nehmen, wenn sie das Produkt unter ihrem Namen verkaufen oder die Zweck­be­stimmung oder das Produkt­design in einer Weise ändern, die die geltenden An­for­de­rungen be­ein­träch­tigen.

In Anbetracht der oben genannten Unter­schiede könnte sich Ihr Unter­nehmen in einem Rollenkonflikt zwischen den USA und der EU befinden. Ein Beispiel:

• Wenn Sie als US-amerikanischer Produzent ein von Ihnen produziertes Produkt in der EU verkaufen wollen, für das Sie keine 510(k)-Zulassung der US-FDA haben, würden Sie in der EU als “legaler Hersteller” angesehen und müssten Ihren eigenen Sicherheits- und Leistungsnachweis für das Produkt erbringen sowie Ihr Qualitätsmanagementsystem anpassen, um die CE-Kennzeichnung zu erhalten.
• Wenn Sie ein US-Private-Labeler oder -Vertreiber sind, der das Medizinprodukt eines anderen Herstellers umverpackt/umetikettiert, würden Sie in der EU als “legaler Hersteller” angesehen werden.
• Wenn Sie als EU-Private-Labeler ein Produkt des Originalproduzenten in den USA verkaufen wollen, könnten Sie sich auf die vom Originalhersteller erhaltene Genehmigung der US-FDA stützen und würden als ausländischer Umetikettierer/Umverpacker gelten.

Da die Vertriebsketten für Medizinprodukte sehr komplex sein können, wenn mehrere Unternehmen beteiligt sind, sollten Sie Ihren Aufbau sorgältig wählen und dabei besonders darauf achten, ob Sie die Verantwortung für die Einhaltung der Vorschriften übernehmen müssten.

Hersteller von Medizinprodukten, die nicht in der Schweiz ansässig sind, benötigen einen Schweizer Bevollmächtigten, um ihre Produkte in der Schweiz auf den Markt bringen zu können.

Denken Sie schliesslich daran, dass das Vereinigte Königreich und die Schweiz inzwischen eigene Vorschriften für Medizinprodukte erlassen haben, die unter anderem einen lokalen Vertreter anstelle des EU-Bevollmächtigten vorsehen:

• UK Verantwortliche Person (UKRP)
• Schweizer Bevollmächtigter (CH-REP).

Wie kann Decomplix helfen?

Der erste Schritt besteht darin, die wichtigsten Zielmärkte zu ermitteln und den Gesamtaufwand für eine Zulassung bzw. eine Zertifizierung zu bewerten. Dies erfordert ein detailliertes Verständnis des regulatorischen Rahmens sowie einen gut ausgearbeiteten Strategieplan für die Regulierung, in dem die entsprechenden Anforderungen, Aktivitäten und Verantwortlichkeiten festgelegt sind.

Trotz aller Unterschiede gibt es einige gemeinsame regulatorische Anforderungen in der EU und den USA. In bestimmten Fällen sind Details von entscheidender Bedeutung, da sie die Verantwortlichkeiten der verschiedenen Wirtschaftsakteure erheblich beeinflussen können. Unser Expertenteam unterstützt Sie gerne bei spezifischen Fragen zu den regulatorischen Anforderungen für Ihr Medizinprodukt in der EU und den USA sowie bei der Entwicklung der regulatorischen Strategie. Hier sehen Sie, wie Decomplix Ihnen helfen kann.

Falls Sie weitere Informationen benötigen, zögern Sie nicht, uns zu kontaktieren.

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